Cristina S. Pecequilo,
Núcleo de Pesquisas em Relações Internacionais/USP
Questionada muitas vezes quanto a sua extensão e vontade,
a liderança internacional dos Estados Unidos mantém-se sem
adversários em termos de segurança e de defesa.
Incontestavelmente, a América é uma superpotência militar,
capaz de projetar globalmente seu poder. Entretanto, as incertezas e as
mudanças do pós-Guerra Fria também serão
sentidas neste campo, tornando necessária uma reavaliação
de prioridades e de estratégias.
Examinando as características do atual sistema, seu potencial
de conflito e a readequação das forças americanas
a um novo tempo, o conjunto de artigos selecionados tenta dar conta destas
questões, apresentando avaliações e sugestões
de políticas.
Partindo da constatação de que mais do que uma exceção,
as guerras têm sido uma constante nas relações entre
as nações, Nye Jr. avalia o quadro dos conflitos potenciais
do pós-Guerra Fria e suas implicações para o interesse
americano, enquanto os outros autores lidam com questões relativas
à estrutura de segurança.
Segundo Nye Jr., as guerras são normalmente provocadas por
alterações de poder e podem ser classificadas em três
categorias: entre grandes poderes, regionais e internas. Depois de encerradas,
dão origem a períodos de transição, marcados
pela alta imprevisibilidade, como o presenciado agora. No caso do pós-Guerra
Fria junta-se, a esta imprevisibilidade, a aceleração
do processo de queda e ascensão de poderes, das mudanças
tecnológicas, culturais e econômicas e a particularidade do
cenário, caracterizado pelo poder de destruição total
das armas nucleares.
De acordo com o artigo, as transformações na natureza
e na alocação do poder e das relações entre
as nações tornam a guerra entre as grandes potências
bastante improvável, mas não as eliminam. Hoje, o poder encontra-se
distribuído em um padrão tridimensional, com os Estados Unidos
possuindo dividendos em todas as suas áreas. A unipolaridade ocorre
somente no campo militar, economicamente o mundo é tripolar, dividindo-se
a influência americana com Europa e Japão (China, no futuro
talvez) e, transnacionalmente, a tendência é por uma dispersão
crescente. O próprio valor e utilidade das guerras globais são
questionados como forma de adquirir poder político, territorial,
diplomático e econômico, existindo, ainda, entre estes poderes,
alianças anteriores onde se compartilham inúmeros valores
comuns.
Certamente, desacordos continuarão existindo, assim como
não está descartada a emergência de países como
Rússia e China como inimigos e potências desestabilizadoras.
Nye Jr. As denomina de incertezas-chave que oferecem riscos residuais,
devendo-se atentar ao desenvolvimento de suas transições
políticas e econômicas domésticas. No longo prazo,
esforços
devem ser direcionados para promover seu engajamento à comunidade
internacional, as suas instituições e mecanismos de equilíbrio
de poder e impedir a renacionalização de suas
políticas externas.
Mesmo na pior das hipóteses, ou seja, na emergência
de um regime agressivo, será possível evitar a extensão
da guerra pela formação de uma coalizão liderada pelos
Estados Unidos, contando com o apoio dos outros regimes democráticos,
ou pela projeção unilateral de força. O poder dos
Estados Unidos como limitador dos conflitos também poderá
ser percebido em nível regional. Em grande parte, a emergência
deste segundo tipo de conflito dependerá do papel regulador desempenhado
pelos americanos como o maior poder externo.
Mais prováveis do que os globais, os conflitos regionais
serão motivados por fatores que vão desde desejos hegemônicos
até tentativas de adquirir armas de destruição em
massa. Dentre os países capazes de desestabilizar os equilíbrios
regionais são mencionados Coréia do Norte, Irã e Iraque.
Na mesma linha, Don Snider aponta que os conflitos regionais são
os maiores
desafios para a segurança dos Estados Unidos. E não se pode
supor, ao planejar o escopo das forças militares americanas, que
o clima de cordialidade observado agora vá se manter no longo
prazo. O período atual é de consolidação de
tendências, onde a indefinição poderá levar
tanto a desenvolvimentos positivos como negativos. Neste sentido, muito
estará dependente destes
acontecimentos regionais e da evolução de sua natureza.
Segundo Snider, deve-se ter em mente que o ambiente de segurança
continuará bastante desorganizado e que o Estado-Nação
e seus valores tradicionais continuarão sendo o
centro das relações internacionais. Além disso, em
cada uma das regiões, em algum momento, um poder regional poderá
desejar consolidar sua influência, provocando desordem e instabilidade
nos atuais arranjos. Entretanto, mesmo estes conflitos não serão
tão frequentes como os internos, ou comunais, caracterizados por
uma complexa conexão de fatores históricos, culturais,
étnicos, nacionais, religiosos, territoriais e transnacionais.
De acordo com Nye, os conflitos internos serão prevalescentes,
ocorrendo nos chamados impérios em colapso, como a África
e setores da União Soviética e em Estados não legítimos
e falidos como a ex-Iugoslávia. Inicialmente limitados às
nações e grupos
envolvidos, estes conflitos poderão se alastrar geograficamente,
forçando possíveis intervenções de cunho humanitário
e impondo difíceis escolhas para os grandes poderes. Embora não
representem ameaças imediatas e diretas aos interesses americanos,
ou à segurança mundial, poderão levar à escalada
vertical e horizontal de tensões, acumulando riscos.
Otimisticamente, seus efeitos desestabilizadores serão aparentemente
menores, mas guerras, diferentemente das regionais e globais não
poderão ser dificultadas pela existência
de uma base estrutural sólida de alianças e arranjos liderados
pelos Estados Unidos, assim como pela presença de mecanismos de
construção de confiança, cooperação
e consenso. Ou seja, paradoxalmente, os conflitos internos são talvez
menos perigosos, só que mais frequentes e apresentando situações
nas quais as nações estarão menos preparadas para
agir.
Nestes e nos outros conflitos, a atuação dos Estados
Unidos será decisiva para prevenção de sua ocorrência
e expansão.Entretanto, isso não significa, como diz Nye,
o policiamento global e nem a exclusividade das ações unilaterais.
Nye define o papel dos Estados Unidos como um de "xerife da força"
(sheriff of the posse), agindo preferencialmente na formação
e liderança de coalizões, na divisão de ônus
e responsabilidades, no
estabelecimento e administração de mecanismos institucionais
legítimos que incrementem a cooperação e na manutenção
dos compromissos militares.
A missão estratégica chave apontada por Snider é
bastante semelhante a este papel definido por Nye, atentando-se à
capacidade dos Estados Unidos em trabalhar em conjunto com
outras nações para moldar o ambiente internacional. Basicamente,
esta missão americana consiste na habilidade em influenciar as percepções
e ações de outros poderes vis-à-vis
suas próprias capacidades e pela preservação de sua
presença externa e superioridade militar.
Deve-se ainda mencionar que a possibilidade de realização
desta missão estará condicionada à conservação
das forças do país, em termos de liderança militar
e da aplicação de tecnologias de ponta. Segundo Snider, os
Estados Unidos precisam continuar
dominando o uso da tecnologia da informação, criando condições
propícias à inovação doutrinária, organizacional
e tecnológica de sua defesa. No momento, entretanto, a falta de
uma liderança política e uma percepção parcial
do cenário internacional levam a uma ausência de estratégias
capazes de sustentar e construir estas futuras capacidades.
O argumento principal de Snider é que o atual orçamento
não é condizente com os conflitos potenciais existentes e
nem com a tarefa de promover a readequação da defesa. No
extremo, a postura corrente, exposta na estratégia democrata do
Bottom-Up
Review (BUR) de 1993, é inadequada, podendo levar a "um desastre
de trem". Snider reconhece que a ausência de ameaças imediatas
dificulta uma atenção para os problemas de defesa
pela predominância de fatores domésticos e pelo decréscimo
da importância do poder militar na resolução de desafios
no pós-Guerra Fria.
Para Snider, como para os autores que com ele debatem para
tentar evitar o "desastre de trem", o problema não está tanto
no montante de recursos, mas em sua alocação inadequada.
Ou, como destaca Richard Betts, os Estados Unidos sempre fizeram
um "mau trabalho" na preparação e manutenção
de sua defesa em tempos de paz. Parece também não haver muita
discordância com a preocupação essencial do BUR, qual
seja,
manter a capacidade americana de lutar em dois cenários regionais
(MRC- Major Regional Contingencies) simultaneamente, mas questiona-se
a falta de indicadores de
reformulação interna. Os Estados Unidos gastam hoje cerca
de 4% de seu PIB em defesa, com um orçamento projetado de 252 bilhões
de dólares para 95 e, para 99, de 230 bilhões. Tais
valores são maiores do que os gastos combinados de seus aliados
e de seus amigos, mas mesmo assim parecem não dar conta adequadamente
das dimensões do poder americano:
prontidão, estrutura de forças e modernização
(Korb aponta uma quarta, a sustentabilidade).
É preciso encontrar um novo equilíbrio destes componentes,
distribuindo recursos de maneira diferenciada. Certamente, aponta McCurdy,
isto envolverá difíceis trade-offs, mas
readequações devem ser feitas. Fundamentalmente, é
preciso promover uma revisão da estrutura das forças, repensando
seu tamanho e evitando sua obsolescência, com prioridade para a modernização
e incremento de pesquisa e desenvolvimento (P&D) para preservar a supremacia
e os avanços tecnológicos e a ampliação de
sua aplicação prática.
De acordo com Andrew Krepinevich e Betts, serão necessárias
não somente forças armadas menores, mas, principalmente,
diferentes e desligadas das tradições da Guerra Fria. Além
disso, será importante a preservação de uma base industrial
saudável e uma maior restrição ao uso da força
em operações de paz. Neste sentido, Nye aponta que o Departamento
de Defesa já estabeleceu algumas diferenciações quanto
ao uso da força para a proteção dos interesses americanos.
Caso algum interesse vital esteja ameaçado, os Estados Unidos podem,
e devem, agir unilateralmente. Interesses importantes, mas não vitais,
por seu lado, poderão ser defendidos por meio de coalizões
e alianças, enquanto os puramente humanitários devem receber
atenção e recursos mais limitados.
Dois grandes problemas podem ser ainda apontados para esta
reconceitualização e agilização da defesa americana,
denominada de "Revolução em Assuntos Militares" (RMA): a
ausência de uma percepção estratégica clara
em um cenário cujo
maior desafio não são inimigos reais, mas a incerteza e,
segundo, a tendência do planejamento de segurança para, como
define Snider, se preparar para "lutar a última guerra e não
a
futura". A garantia da segurança no longo prazo envolve também
os desafios potenciais da proliferação e da competição
militar entre poderes.
Por outro lado, Edward Warner III do Departamento de Defesa (DOD)
defende a adequação do atual orçamento e de sua distribuição,
argumentando contra a imagem do desastre iminente. Para Warner, a estratégia
e o programa de defesa são
adequadas para dar conta de um mundo sempre perigoso. Os Estados Unidos
mantêm seu compromisso de preservar sua capacidade de deter
e, se necessário, derrotar, poderes regionais
hostis, unilateralmente ou em coalizões. Da mesma maneira, os
Estados Unidos vêm investindo no aprimoramento de suas capacidades,
agilizando e reformulando sua defesa.
No outro extremo, Lawrence Korb irá discordar de todas as
posições anteriores, defendendo cortes ainda maiores. Korb
aponta que os Estados Unidos gastam muito mais do que as outras nações
e que o princípio do BUR de lutar duas contingências regionais
ao mesmo tempo é exagerado, pois é pouco provável
a simultaneidade dos conflitos. Em segundo
lugar, Korb considera que os atuais patamares de gasto e a dificuldade
das reformas correspondem não a interesses de defesa estritos, mas
a preocupações políticas e paroquiais de
republicanos e democratas que tendem a ver o setor como um "programa de
empregos". Em sua visão, o problema de segurança está
na ausência de vontade política e liderança e não
no setor de defesa.
Na transição do pós-Guerra Fria, os Estados
Unidos devem trabalhar para preservar sua posição especial
de defesa, garantindo-se quanto a perigos futuros e riscos imediatos. Tanto
em termos de conflitos como de reformulação de padrões
de segurança as dificuldades serão muitas para que possam
ser colocadas novas prioridades. Evitando o desgaste e a
degradação de sua estrutura de defesa, os americanos estarão
garantindo não somente sua segurança, mas também
incrementando as perspectivas de cooperação entre as nações
e
da constituição de um sistema internacional mais estável
e seguro.
Artigos resenhados
KORB, Lawrence J. "Our overstuffed armed forces". Foreign
Affairs, 74(6), November/December 1995. p. 22-34.
NYE JR., Joseph S. "Conflicts after the Cold War". The
Washington Quarterly, 19(1), Winter 1996. p. 5-24.
SNIDER, Don M. "The coming defense train wreck...". The
Washington Quarterly, 19(1), Winter 1996. p. 89-101.
SNIDER, Don M. et alii. "...And what to do about it". The
Washington Quarterly, 19(1), Winter 1996. p. 103-124.